פסק-דין בתיק בג"ץ 6825/07

הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:

1.        עניינה של העתירה שלפנינו בהליך שינוי מענם של בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל במרשם האוכלוסין. תחילתה של העתירה בבקשת העותרים 3-1, כולם בעלי רישיון לישיבת קבע בישראל (להלן גם: תושבי קבע), כי ישונה מענם במרשם האוכלוסין, משהעתיקו את מקום מגוריהם מירושלים המזרחית ליישוב אום אל פחם. העותרים 3-1 פנו הלוך ושוב ללשכות מינהל האוכלוסין, תוך שהציגו מסמכים להוכחת מקום מגוריהם החדש, אך מבלי שעלה בידם לשנות את מענם במרשם האוכלוסין ולקבל תעודות זהות מעודכנות. הטיפול בבקשתם נמשך זמן רב בהתאם לנוהלי משרד הפנים (להלן: המשיב), שהיו מקובלים באותה תקופה, בשל העובדה כי עלה חשש באשר לתקפות הרישיון שהחזיקו לישיבת קבע. בעקבות זאת, פנו העותרים 3-1 בסיוע עמותות ציבוריות, האגודה לזכויות האזרח בישראל ועמותת רופאים לזכויות אדם (להלן: העותרות 5-4), לבית משפט זה וביקשו את התערבותנו, הן במישור הפרטני והן במישור הכללי.

2.        במישור הפרטני, הבהיר המשיב, במהלך הטיפול בעתירה, כי מענם של העותרים 3-1 שונה בהתאם לבקשתם וכי הונפקו לעותרים 1 ו-3 תעודות זהות כמבוקש. משכך, עניינם של העותרים 3-1 בא על פתרונו, והעתירה, בכל הנוגע אליהם, התייתרה. בהיבט הכללי חלו שינויים רבים ומשמעותיים במהלך התקופה בה היתה העתירה תלויה ועומדת, בין היתר, בעקבות הערות בית המשפט בדיונים שהתקיימו בעתירה. בעיקרם של דברים, הנוהל שהיה תקף במועד הגשת העתירה שעסק בבקשות לשינוי מען לתושבי קבע בשונה מאזרחים, שונה ועודכן פעמיים, כך שהתשתית העובדתית שעמדה ביסוד העתירה המקורית בתחילת דרכה אינה רלוונטית עוד. הנוהל המעודכן, ובשמו "נוהל שינוי מען לאזרח ישראלי ולבעלי רישיון לישיבת קבע", הינו נוהל אחד החל על אזרחים ותושבי קבע גם יחד, הכולל מספר הוראות המבחינות בין השניים. נסקור את הוראות הנוהל בהרחבה בהמשך אך על דרך הקיצור ניתן לעמוד בשלב זה על שני הבדלים מהותיים בין הנוהל המעודכן לקודמיו. ראשית, תושב קבע אינו נדרש עוד כעניין שבשגרה להציג הוכחות המעידות על מרכז חיים בישראל. הוכחות שכאלה נדרשות רק כאשר קיימת אינדיקציה פוזיטיבית, כדברי המשיב, היכולה להצביע על כך שפקעה תושבותו של בעל הרישיון. שנית, על פי הנוהל המעודכן גם האזרח אינו פטור בכל מצב מהמצאת הוכחות בדבר מקום מגוריו. כאשר מתעורר החשש כי האזרח אינו מתגורר דרך קבע בארץ אזי הוא נדרש להמציא הוכחות וראיות ממשיות לשינוי המען או ליתן הצהרה כי הוא מתגורר או מתעתד להתגורר בארץ באופן קבוע. עם זאת, וחרף השינויים המשמעותיים שנערכו, עמדו העותרים על עתירתם, וביקשו כי נורה על בטלות הנוהל המעודכן הואיל ולשיטתם עדיין עסקינן בנוהל הלוקה בפגמים המצדיקים ביטולו.

טענות הצדדים

3.        העותרים טוענים כי חרף השינויים שהנהיג המשיב בנוהל שינוי מען במרשם האוכלוסין, יש לפסול את הנוהל המעודכן. לשיטתם, המדיניות שביסודו מפלה לרעה בין תושבי קבע לבין אזרחים לעניין שינוי רישום מענם במרשם האוכלוסין. כמו כן, טוענים העותרים, כי מדיניותו של המשיב, לפיה על פקיד הרישום לדרוש מסמכים וראיות להוכחת מרכז חיים מתושב קבע, המבקש לשנות את רישום מענו במרשם האוכלוסין ולגביו קיים יסוד סביר להניח שתושבותו פקעה, היא מדיניות הפוגעת בזכותו של תושב הקבע לפרטיות. לשיטתם של העותרים, תכליתה של מדיניות המשיב להביא להפקעת רישיון ישיבת הקבע של תושבי מזרח ירושלים, ולמצער להקשות על תושבי מזרח ירושלים בהעתקת מקום מגוריהם, וככזו הינה תכלית פסולה. העותרים מוסיפים וטוענים כי מדיניות המשיב אף אינה משרתת את האינטרס הציבורי בדבר אמינות המרשם, שכן הסירוב לרשום את שינוי המען אינו מונע את מעבר המגורים בפועל וכל שנוצר הינו פער בין המציאות לרשום במרשם.

4.          המשיב טוען בתגובה כי ההבחנה בנוהל המעודכן בין בעלי רישיון לישיבת קבע לבין אזרחים בדין יסודה וכי ההוראות המבחינות ביניהם צומצמו למינימום האפשרי. ההבחנה שנותרה, כך טוען המשיב, נובעת מן ההבדל בין מעמד של אזרח לבין מעמד של תושב קבע בכל הנוגע לצורך בקיומה של מציאות חיים הכוללת זיקות מספיקות לישראל. הבדל זה משפיע על המידה בה נדרשות ממבקש שינוי המען הוכחות למרכז חיים בישראל ועל טיבן של אלו. ההוראות בנוהל שלפנינו, המבחינות בין אזרחים לתושבי קבע, הכרחיות לדידו של המשיב לשם הבטחת אינטרס אמינות מרשם האוכלוסין.

           עמדתו של המשיב הינה, כי נוכח התיקון שחל בנוהל; בשים לב לכך שלפי הנוהל המעודכן תושב קבע אינו חייב עוד כעניין שבשגרה להמציא הוכחות למרכז חייו ונדרש לכך רק במקרים בהם יש אינדיקציה פוזיטיבית, היכולה להצביע על פקיעת תושבותו; בהתחשב בכך שככל שנדרשות הוכחות אזי מדובר לרוב במסמכים הנמצאים בהישג ידו של המבקש; וכיוון שזמן בדיקת הבקשה נקצב בנוהל לתקופה של שישה שבועות - דין העתירה להידחות.

דיון והכרעה

5.        חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק המרשם או החוק), קובע את כללי הרישום ואת פרטי הרישום במרשם האוכלוסין. סעיף 2 לחוק המרשם קובע כי ביחס לכל תושב כהגדרתו בסעיף 1 לחוק, דהיינו "מי שנמצא בישראל כאזרח ישראלי או על פי אשרת-עולה או תעודת-עולה, או על פי רשיון לישיבת-קבע", יירשמו הפרטים המנויים בסעיף וכל שינוי בהם. משמע, החוק חל הן על תושבי קבע והן על אזרחים. המרשם כולל פרטים שונים ביחס לכל תושב ובהם שמו, תאריך לידתו, דתו ומענו. החובה להודיע על פרטי המרשם הללו ועל שינויים בהם מוטלת על התושב (ראו סעיפים 5 ו-17 לחוק המרשם).

6.        סעיף 3 לחוק המרשם קובע מה תהא הנפקות לרישום פרטים שונים במרשם, בקובעו כך:

           סעיף 3 לחוק מבחין אם כן בין פרטים אשר לגביהם הרישום במרשם יהווה ראיה לכאורה לנכונותם לבין פרטים שרישומם במרשם לא יהווה ראיה כאמור. לקביעה כי רישום פרטים מסוימים במרשם יהווה ראיה לנכונות תוכנו השפעה על יישום יתר סעיפי החוק, ובהם הסעיפים הנוגעים לסמכות הרישום עצמה. פרטי הרישום שאינם מהווים ראיה לכאורה לנכונותם ושרישומם אינו נושא עימו ערך ראייתי, קרי הלאום, הדת, המצב האישי ושם בן הזוג, מאופיינים, בכך שטעונה בהם הכרעה מורכבת ולא קביעה עובדתית פשוטה. מדובר בפרטי מרשם הנושאים עמם חשיבות רבה, עד כי לאורך השנים התייחסה אליהם פסיקת בית משפט זה כנוגעים לשאלות היסוד של החברה הישראלית ומשכך מצאה שאין זה מתאים כי יוכרעו בגדריו של מרשם האוכלוסין על-ידי פקיד האוכלוסין. לפיכך, סמכותו של פקיד הרישום בעניינים הקשורים במעמד אישי פורשה בצמצום רב. לרישום פרטים אלו יוחס ערך לצרכים סטטיסטיים בלבד ונקבע כי ייעשה על סמך הצהרות ומסמכים שמציגים הצדדים ולא על סמך הכרעה של פקיד הרישום בנכונותם כתנאי לרישומם (ראו: בג"ץ 143/62 פונק שלזינגר נ' שר הפנים, פ"ד יז(1) 225, 252-249 (1963); בג"ץ 6483/05 קעדאן נ' שר הפנים, פסקאות 9-8 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (טרם פורסם, 9.8.2010); בג"ץ 6539/03 גולדמן נ' מדינת ישראל, משרד הפנים, פ"ד נט(3) 385, 395-393 (2004) (להלן: עניין גולדמן); בג"ץ 5070/95 נעמת - תנועת נשים עובדות ומתנדבות נ' שר הפנים, פ"ד נו(2) 721, 745 (2002); בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 510-506 (1968) (להלן: עניין שליט); בג"ץ 1779/99 ברנר-קדיש נ' שר הפנים, פ"ד נד(2) 368, 377-376 (2000); בג"ץ 3045/05 בן ארי נ' מנהל מינהל האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד סא(3) 537, 562-561 (2006)).

           רישום המען - העומד בלב העתירה שלפנינו - מהווה ראיה לכאורה לנכונותו, וזאת בהתאם לאמור בסעיף 3 לחוק. פרטי רישום מסוג זה מאופיינים בהיותם עניינים עובדתיים בעיקרם, הניתנים להוכחה בצורה פשוטה יחסית באמצעות ראיות אובייקטיביות ואינם תוצר של הכרעה משפטית. שלא כפרטי הרישום בענייני המעמד האישי להם יוחס ערך סטטיסטי, נקבע כי ברישום פרטים שרישומם מהווה ראיה לכאורה לנכונות תוכנם יש "משהו מן המהות" (עניין גולדמן, בעמ' 394). לקביעה כי הרישום במרשם מהווה ראיה לכאורה לנכונות תוכנו השפעה על יכולתן של יתר רשויות השלטון להתבסס על הרשום בו. רישום המהווה ראיה לכאורה מאפשר לרשויות להסתמך עליו ומייתר את הצורך לבוחנו מחדש כל אימת שפרט הרישום מהווה שיקול רלוונטי בקביעת חובותיו וזכויותיו של התושב מול הרשות. כך למשל, למענו של תושב חשיבות רבה שכן לפיו מוענקות לתושב זכויות כלכליות או הטבות כספיות שונות (ראו, למשל: סעיף 11 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]; תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993; חוק אזור סחר חפשי באילת (פטורים והנחות ממסים), התשמ"ה-1985). ההסתמכות שמאפשר מרשם האוכלוסין לרשויות המדינה, באשר לפרטים המהווים ראיה לכאורה לנכונותם, יוצרת אינטרס ציבורי באמינות המרשם. מסיבה זו ביחס לפרטי רישום אשר רישומם מהווה ראיה לכאורה לנכונותם, העניק סעיף 19 לחוק לפקיד הרישום סמכות רחבה לדרוש ידיעות, מסמכים, והצהרות בכתב או בעל-פה הנוגעים לפרטי הרישום, אלא אם יש בהם כדי להפליל את מוסר הידיעה. ודוקו; על פניו, סעיף 19 לחוק מתייחס לכל פרטי הרישום במרשם, אלא שסמכויות הרישום המוקנות בו כפופות כפי שצוין לסייג הנוגע לענייני המעמד האישי, לגביהם מוגבלת סמכות פקיד הרישום לסרב לרשום פרטים הן מכוח החוק והן מכוח ההלכה הפסוקה. אכן, את הסמכויות הנתונות לפקיד הרישום בסעיף 19 לחוק יש לפרש בראי אופיו ומהותו של פריט הרישום הנדון, ובלבד שסמכותו של פקיד הרישום תופעל לתכלית שלשמה הוענקה - הבטחת אמינות פרטי המרשם המשמשים ראיה לכאורה, כדוגמת המען.

7.        כאמור, במסגרת סעיף 19 מסורה לפקיד הרישום סמכות לחקור ולדרוש אודות אמיתות ההודעה בדבר שינוי המען. סמכותו זו של פקיד הרישום קיימת הן באשר לרישום הראשון של תושב במרשם והן ביחס לשינויים במרשם, כפי שקובע סעיף 19ג(א) לחוק המרשם, הרלוונטי לענייננו, באלו המילים: